以PPP模式助推全球低碳与可持续发展—

—2022年“一带一路”PPP良好

实践国际研讨会综述

近日，由中国商务部、联合国国际贸易法委员会共同主办，财政部PPP中心指导和支持，中央财经大学粤港澳大湾区（黄埔）研究院、中央财经大学中国PPP治理研究院承办的2022年“一带一路”PPP良好实践国际研讨会以线上形式召开。会议围绕“向低碳与可持续发展转型：新国际标准与国家良好实践”的主题，聚焦PPP立法与法治，邀请业界专家共同探讨新时期如何以PPP模式推动低碳和可持续发展。

专家指出，在全球经济下行压力加大、气候变化给人类可持续发展带来严峻挑战的背景下，促进低碳与可持续发展成为目前国际社会的重要任务之一。在“一带一路”倡议与相关国际标准的引领下，作为实现政府与社会资本优势互补、提高公共产品供给效率、促进经济社会发展的重要手段，PPP必将在助推低碳与可持续转型发展中发挥更大作用。

基建合作蕴藏空间可持续发展势在必行

自2013年共建“一带一路”倡议提出以来，“一带一路”经贸合作不断取得新进展，合作规模持续扩大。据商务部统计，2017—2021年，中国与“一带一路”沿线国家贸易总额达到6.85万亿美元，对沿线国家直接投资达到995.9亿美元。

“基础设施的互联互通是‘一带一路’倡议的重要内容，‘一带一路’建设释放出巨大的经济增长潜力和合作空间，必将为PPP模式带来更广阔的发展前景。”商务部条约法律司副司长叶军指出。

中国政企合作基金总经理陈华强表示，从全球基础设施需求看，发达国家部分老旧基础设施亟待更新，发展中国家城市化进程仍处于上升期，当前及未来一段时期内，全球基础设施供需仍存在较大缺口。二十国集团发布的《全球基础设施展望》报告预测，2022—2040年，全球基础设施投资支出预计将高达63万亿美元。从需求端来看，全球基础设施投资需求达75万亿美元，亚洲投资需求最为旺盛。

当前，全球经济下行压力不断加大，气候变化给可持续发展带来严峻挑战，绿色低碳和可持续的发展转型成为各国发展的必由之路。联合国国际贸易法委员会秘书长安娜表示，在交通、能源等行业领域解决生态环境保护和气候变化问题，离不开社会资本的力量。

“公共财政部门不仅是公共产品的提供者，也是社会变革的引领者。”中央财经大学副校长李涛指出，可持续发展已成为公共财政部门发展目标中的一部分。联合国在2015年提出2030年可持续发展计划，中国明确碳达峰碳中和目标并加快落实联合国2030可持续发展议程的全球发展倡议。借助PPP模式等制度载体，公共财政在应对气候变化、改善生态环境、实现可持续发展中大有作为。

“发展可持续的基础设施是新时代的重要任务之一，有助于推动经济结构调整和发展方式转变、拉动投资和消费增长、促进节能减排，PPP将在低碳与可持续发展中发挥更大优势。”财政部PPP中心副主任杨剑敏指出，PPP作为一种国际通用的设计、投资、建设、运营一体化的基础设施项目管理模式，可有效缓解财政压力，引入企业释放创造创新活力，发挥资金、绿色低碳技术、管理优势，对标环保高标准，促进经济社会绿色转型，实现可持续发展。

近年来，以“一带一路”倡议为指引，围绕加快推动落实联合国2030年可持续发展议程，中国积极开展国际PPP合作，包括参与完善国际PPP规则体系、构建国际PPP数字合作平台、通过亚太基础设施和PPP联络网加强能力建设和经验分享，以及在境外PPP项目中践行绿色发展理念等。杨剑敏建议，下一步要探索建立国际PPP合作机制，加强全球PPP合作网络建设，深化PPP制度建设、项目实践、融资支持等交流，增强各经济体统筹协同发展能力，促进全球基础设施互联互通和绿色发展。秉持开放理念，继续推动贸易投资化便利化，促进市场开放，为开展跨境PPP项目合作营造良好环境，推动落实可持续发展。

强化国际新规运用加快立法落地

PPP项目在稳增长、促改革、惠民生方面发挥了积极作用。同时，该模式下基础设施建造运营中涉及的招标投标、特许经营、风险分担、纠纷解决等法律问题也受到各界高度关注。近年来各国PPP实践飞速发展，也对国际治理规则提出了更高要求。

2019年7月，联合国国际贸易法委员会修订通过了《PPP立法指南》和《PPP示范立法条文》。上述条文是目前国际最新的PPP立法标准，兼顾了国际共识和各国差异，反映了PPP的实践经验和未来趋势，具有立法借鉴意义。

联合国国际贸易法委员会首席法务官荷西·安格洛·埃斯特拉雷·法利亚认为，立法对于树立PPP模式发展信心有着重要作用，在新国际法律框架的背景下，各国可以围绕PPP出台一般性的指导原则，包括维护公共利益、落实问责制、兼顾经济效益和可持续发展等，并强调按照透明、公平、竞争、经济性、可持续性等原则批准授予和实施PPP项目。

“《PPP立法指南》以及《PPP示范立法条文》内容完整丰富、实践性强，提供了更宽的视野、更全的知识和更多可选择的路径。应加快推动PPP立法在各国的应用并促进立法理念的宣传，建设市场化、法治化、国际化营商环境，丰富可持续高质量发展新路径。”杨剑敏指出。

“‘一带一路’倡议提出后，相关基础设施项目的建设取得了良好进展。但处于不同发展阶段的不同国家、地区，有着不同的国情和法律体系，使得贸易投资风险增加，需要有相应的国际法律制度进行协调，《PPP立法指南》和《PPP示范立法条文》是非常重要的参考。”西南政法大学博士梁爽认为，各国在参与“一带一路”建设过程中可将相关法律条文运用到PPP实践中，加快推进PPP相关立法工作。

东南大学法学院PPP法研究中心主任叶树理表示，《PPP立法指南》和《PPP示范立法条文》适用于中国，具体可以通过修订政府采购法和公共采购法确定特别法规则，这是目前最便捷和可行的路径。此外，也可以从推动PPP立法层面进行落实。

此外，针对在应对气候变化过程中出现的国家和国家之间、投资者和国家之间、私营部门之间的争端和诉讼，如一些政府行为影响投资者利益、碳排放权的交易及相关信息披露等，联合国国际贸易法委员会出台了相关法律文书。对此，中央财经大学PPP治理研究院院长曹富国认为，这些法律文书可以解决气候变化相关的争端和诉讼，也能够在一定程度上发挥PPP模式促进绿色低碳和可持续发展的作用。

中国PPP实践丰富新基建成果突出

近年来，随着各国基础设施等公共产品供给需求的不断增长，PPP模式得到了越来越广泛的应用。“自2014年中国推动新一轮PPP改革以来，中国初步建立了统一、规范、高效、透明的PPP大市场，通过放宽准入、打破垄断、引进竞争、鼓励创新、坚持结果绩效导向，统筹政府和市场两种资源，实现基础设施、公共服务供给提质增效。”杨剑敏指出，PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生、控风险等方面发挥了积极作用。

据统计，截至2022年10月底，中国PPP项目涵盖19个行业领域，入库项目10332个、投资额16.6万亿元，签约项目8448个、投资额13.9万亿元，开工建设项目6665个、投资额11万亿元。

值得一提的是，中国以PPP模式全面推进可持续发展，发挥社会资本专业优势，大力发展绿色低碳PPP项目。截至2022年10月末，中国已有5911个污染防治与绿色低碳PPP项目签约，投资额5.7万亿元，占所有签约项目投资总额的41%。这些项目吸引5000余家企业参与生态环境改善和保护治理，改变了政府投入负担重、污染治理设施短缺、处理能力不足的局面，助力建设更有韧性、绿色、可持续的基础设施，有利于提高我国应对气候变化的能力。

为了加快推动PPP模式发展，鼓励和引导社会资本积极参与公共服务和基础设施投资，中国在2016年成立了政企合作基金。截至目前，中国政企合作基金累计签约额超过700亿元，项目总投资超1.2万亿元。

“在PPP事业发展中，中国政企合作基金发挥好引导、规范、增信、增效作用，有效助力财政体制与投融资体制改革，积极服务国家重大战略。”陈华强介绍，其中，中国政企合作基金服务长江经济带战略签约项目达70余个，总投资额超过6400亿元；围绕西部大开发战略签约40多个项目，总投资额超过5100亿元。

值得关注的是，近年来，伴随着互联网、5G、人工智能等信息技术的飞速发展，中国大力推进新型基础设施建设（以下简称新基建）。作为重要的基础产业和新兴产业，新基建包括城际高速铁路和城际轨道交通、大数据中心、工业互联网、物联网、5G、特高压、新能源汽车充电桩、人工智能等，是中国经济增长的新引擎，能够有效连接巨大的投资需求以及不断升级的消费市场。PPP模式能够充分契合新基建对资金投入、专业技术以及运营能力的要求，发挥重要推动作用。据了解，目前中国新基建入库项目超70%已签约落地，持续扩大引进社会资本。

杨剑敏表示，下一步，财政部PPP中心将总结PPP模式推动新基建的相关实践经验，在国内外进行分享交流，大力支持中国企业采用PPP模式走出去，参与全球新基建的建设。此外，也将积极同国际社会一道推进完善新基建等领域的PPP规则制定，促进共建、共享、共荣。

来源：中国财经报